W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, co ma znamienne dla omawianego problemu znaczenie, na dokonaną dnia 3 grudnia 2010 r. zmianę Kodeksu postępowania administracyjnego, która zmodyfikowała treść art. 101 § 3 w ten sposób, że dotychczasowe brzmienie, zgodnie z którym „Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie” zastąpiono „Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie”. Prima facie wydaje się, że oba sformułowania przepisu są precyzyjne i oczywiste, bowiem wydawałoby się, że w brzmieniu sprzed nowelizacji przez „postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania” należało rozumieć wprost i tylko postanowienia zawieszające postępowania, natomiast po nowelizacji dodatkowo także i te postanowienia, które odmawiały podjęcia zawieszonego postępowania. 

Przyjęcie powyższego rozumowania, choć niewątpliwie ułatwiałoby procedurę, byłoby jednak istotnym błędem, bowiem nie dostrzegałoby sformułowania „w sprawie”, które w sposób znaczny rozszerza katalog postanowień, od których przysługiwało zażalenie. Zgodnie z art. 141 § 1 kpa na postanowienia służy zażalenie tylko, gdy kodeks tak stanowi, zatem przyjęcie wspomnianego rozumowania za prawidłowe implikowałoby dopuszczalność wnoszenia zażaleń tylko od postanowień zawieszających postępowanie, a nie postanowień w sprawie zawieszenia. Zatem rozszerzenie katalogu przysługujących zażaleń obejmowało zarówno postanowienia zawieszające postępowanie, ale również odmawiające zawieszenia postępowania, podjęcia postępowania oraz odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, a więc wszystkie postanowienia dotyczące zawieszenia1, co odpowiadało funkcjonalnej wykładni normy wyrażonej w ówczesnym § 3 art. 101 kpa. 

 Znowelizowana treść rzeczonego przepisu spowodowała rozłam w jednolitej dotychczas doktrynie oraz orzecznictwie, nastręczając przy tym początkowo problemów interpretacyjnych. Warto tutaj sprecyzować, że w istocie nowelizacja polegała na pozostawieniu pierwszej części treści przepisu i dodanie doń „albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania”. Jeżeli więc uprzednio pod pierwszym fragmentem art. 101 § 3 rozumiano dopuszczalność wnoszenia zażaleń od wszystkich postanowień w przedmiocie zawieszenia, to zgodnie z zachowaniem spójności z doktryną należałoby przyjąć interpretację, wedle której po nowelizacji z tego zakresu wykluczono jedynie możliwość wnoszenia zażaleń od postanowienia w przedmiocie podjęcia postępowania. Nie można bowiem byłoby pogodzić pojmowania przez doktrynę zakresu ukrytego pod pojęciem „w sprawie zawieszenia postępowania” a dodaniem przez ustawodawcę „odmowy podjęcia zawieszonego postępowania”, każde odmienne ułożenie zakresu dopuszczalności zażaleń powodowałoby zbyt daleko posuniętą sprzeczność. Jednakże obok, na równi z tym poglądem, wykształcił się także drugi, głoszący, że znowelizowana treść art. 101 § 3 kpa dopuszcza jedynie zażalenia na postanowienie zawieszające postępowanie oraz na postanowienie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania2, a więc „postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania” zostały w istocie zawężone do jednego tylko postanowienia. W tym wariancie dalsza, znowelizowana część jest już oczywista, chodzi mianowicie wyłącznie o postanowienia odmawiające podjęcia postępowania. Należy tutaj wskazać, że pogląd ten wykształcił się nie tylko za sprawą stosowania interpretacji poprzez sprecyzowanie katalogu postanowień o dodanie drugiego ich rodzaju (o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania), a więc jednoczesnego sprecyzowania rozumowania pierwszej części § 3 art. 101 kpa, by zachować spójność w ramach tej jednostki redakcyjnej, ale również przez stosowanie pomocniczo wykładni celowościowej i systemowej. Przede wszystkim zaś posłużono się, jak się wydaje, założeniami ustawodawcy faktycznego dążącego do uczynienia skuteczniejszym realizacji zasady wyrażonej w art. 12 kpa, a wysławiającym zasadę szybkości postępowania i zachowania możliwej prostoty. 

Argumentację tę poparł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2021 r. w sprawie o sygnaturze I OSK 2/21 przychylając się do drugiego z wymienionych stanowisk jednocześnie utrwalając i potwierdzając swoje stanowisko3. Wynika z niego przede wszystkim, że normę omawianego przepisu należy interpretować po nowelizacji w sposób, zgodnie z którym istotą nowelizacji było zapewnienie środka zaskarżenia jedynie na te postanowienia, które przyczyniały się do tamowania, przeciągania rozwiązania sprawy, a zatem na postanowienia zawieszające i odmawiające podjęcia postępowania. Nadto sposób rozwiązywania sporu w doktrynie niejako przesądził wcześniejszy wyrok NSA4, w którym jednoznacznie opowiedziano się za koncepcją negującą możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania na mocy art. 101 § 3 kpa. Wskazano, że na mocy ww. przepisu postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie ma charakteru i nie mieści się w zakresie postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, ani też postanowienia w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Przyznano zatem prymat szybkości postępowania, poddając rzeczony artykuł interpretacji. Całość natomiast zmian w rozumieniu dopuszczalności zażaleń na postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania zapoczątkował wyrok NSA z 2013 r.5 torując drogę dla zdominowania w doktrynie, przytoczonego uprzednio jako drugiego, poglądu zawężającego. Orzeczenie mianowicie wskazało bezsprzecznie, że z chwilą nowelizacji ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego zażalenie przysługuje wyłącznie na dwa rodzaje postanowień, tj. zawieszające i odmawiające podjęcia postępowania. Dokonując takiej oceny, jak już wspomniano, przez pryzmat celów i założeń ustawodawcy faktycznego kierowano się względem tego ostatniego na wolę usprawnienia procesu załatwiania spraw i zdyscyplinowaniu organów w niedopuszczaniu do przewlekłości postępowań, przede wszystkim zaś wynikało to wprost z prac legislacyjnych, gdzie powoływano się na niezbędność zabezpieczenia prawa stron do zaskarżenia postanowienia odmawiającego podjęcie zawieszonego postępowania6. Niewątpliwie wspomniany wyrok NSA z 2013 r. budził kontrowersje i przełamywał pewien, zdaniem niektórych przedstawicieli doktryny precedens7, przywołując wolę ustawodawcy w uzasadnieniu. Bowiem, jak zarzucano sądowi, przyjął za wolę ustawodawcy faktycznie przez niego wyrażane opinie, nie zaś wyinterpretowania domniemanej woli ustawodawcy bazując tylko na tekście ustawy. Pozostawiając jednak problematykę właściwego zastosowania przez NSA woli ustawodawcy w wykładni tekstu, niezależnie od ewentualnego przyznania racji wspomnianego zarzutu, wypada się w każdym razie zgodzić z generalnymi tezami tegoż wyroku – jak i następnych – zakreślających katalog dopuszczalnych zażaleń. Stanowisko to pozwala na zachowanie nie tylko zgodności z zasadami szybkości postępowania (przynajmniej na gruncie zamierzeń legislacyjnych), ale też z art. 101 § 1, a zatem nie dającemu asumptu do stosowania wykładni rozszerzające pojęcia „w sprawie zawieszenia postępowania” jak to było przed nowelizacją. Ewentualnie należy przyjąć interpretację „w sprawie” jako „w przedmiocie”. 

Na gruncie całego artykułu zatem należałoby, choć pomimo już niemalże zgodności doktryny wydawać się to może wątpliwe, potraktować pozostawienie w art. 101 § 3 określenia „w sprawie” za legislacyjne przeoczenie i niewłaściwe (lub zupełny brak) wzięcia pod uwagę w konstruowaniu przepisów orzecznictwa sądów administracyjnych. 

Zgodnie ze sformułowaną roboczo na wstępie wykładnią, wedle której nowelizacja wyklucza jedynie wniesienie zażalenia od postanowienia w przedmiocie podjęcia postępowania, należy w świetle przytoczonych poglądów skonstatować, że pomimo, iż uchodzić może (i wydaje się) za poprawną, bowiem wynika z prawidłowego zastosowania wykładni logicznej i podstawowych prawideł wnioskowania prawniczego, to jednak słuszność ma część doktryny z przytoczonym orzecznictwem NSA. Warto tu posłużyć się doskonale pasującym fragmentem uzasadnienia wyroku z dnia 30 stycznia 2014 r.8 „skoro w powyższym przepisie posłużono się zwrotem >>w sprawie odmowy podjęcia postępowania<<, przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień >>w sprawie zawieszenia postępowania<< dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczyć go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania”. Za nadrzędne w omawianym problemie uznać należy stosowanie wykładni funkcjonalnej, nawet kosztem narażenia się na zarzut błędnej wykładni logicznej, czy niedostrzeganiu szerokości pojęcia „w sprawie zawieszenia postępowania”. Aprobująco należy się więc opowiedzieć za orzeczeniami NSA i głosami doktryny9, które dokonują niejako sprostowania błędu prawodawcy.

Jednakże niezależnie od przedstawionego zdania oraz wyklarowania się stosunkowo jednolitego podejścia w doktrynie, także pod naporem orzeczeń oraz wypełnienia zadania ujednolicania wykładni przez NSA, należy postulować, by de lege ferenda znowelizowano przepis art. 101 § 3 kpa w ten sposób, aby nadać mu bezsporne brzmienie „Na postanowienie zawieszające postępowanie albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie”.

Autor: Marcin Gronowski

 1 Za stanowiskami wyrażanymi chociażby przez: A. Wróbel, Komentarz do art. 101 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.; tak również B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 468;

 2 P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, art. 101. http://lex-1amu-1edu-1pl-1015e98mt030e.han.amu.edu.pl/#/commentary/587853609/651049 (dostęp: 2022-01-24).

 3 NSA wyraziło podobne stanowiska w wyrokach z dnia 5 czerwca 2019 r. I OSK 1501/17, z dnia 23 maja 2017 r. II OSK 1761/16, z dnia 30 stycznia 2014 r. II OSK 1993/12.

 4 Wyrok NSA z dnia 27 lipca 2020 r. II GSK 3420/17.

 5 Wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r. II OSK 2296/12. 

 6 Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Druk nr 2987 (dostęp online: http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf/0/03FE7B5BADC31D01C125771300319A2A/$file/2987.pdf [dostęp: 20.01.2022]). 

 7 Vide krytyczna glosa do wyroku H. Knysiak-Molczyk, Postępowanie administracyjne – postanowienie o zawieszeniu postępowania – zażalenie. Glosa do wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., II OSK 2296/12, OSP 2014, nr 12, s. 112. 

 8 Wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2014 r. II OSK 1993/12.

 9 P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, art. 101.

Bibliografia

Akty prawne:

Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 735, 1491, 2052.

Ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2011 r. Nr 6 poz. 18, Nr 76, poz. 409.

Literatura:

H. Knysiak-Molczyk, Postępowanie administracyjne – postanowienie o zawieszeniu postępowania – zażalenie. Glosa do wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., II OSK 2296/12, OSP 2014, nr 12, s. 112.

R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014.

Z. Kmieciak, Zarys teorii postępowania administracyjnego, Warszawa 2014.

G. Łaszczyna, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012.

M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga (red.), Analiza i ocena zmian Kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010-2011, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2012.

B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 17, Warszawa 2021. 

M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2021.

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany. Wymagane pola są oznaczone *