Zgodnie z ustawową definicją poprzez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości – art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.65 t.j. z 15.1.2020; dalej u.g.n.).

fot. pixabay

Jak można wyinterpretować z ustawy, opłata adiacencka została wprowadzona jako instytucja nakładająca na właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości obowiązek uczestnictwa pieniężnego w kosztach ponoszonych przez jednostki samorządu terytorialnego, na rzecz (najczęściej) inwestycji publicznych, w szczególności budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Urządzeniami tymi mogą być drogi lub wybudowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne (art. 143 ust. 2 u.g.n.). Niewątpliwie ułatwiają one korzystanie z nieruchomości, a co za tym idzie, przeważnie, podnoszą jej wartość[1], nie wymagając od jej właściciela podejmowania żadnych czynności. Ustawodawca stan rzeczy, w którym nieruchomości, bez nakładów właściciela lub użytkownika wieczystego, zyskiwałyby na wartości z powodu budowy infrastruktury technicznej, pojął jako godzący w zasadę wspólnego dobra, dlatego też uznał za konieczny udział właścicieli nieruchomości we wspomnianych nakładach na cele publiczne.

Nieco odmienne uzasadnienie opłaty adiacenckiej wypada przypisać w sytuacji podziału nieruchomości na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego (art. 98a ust. 1), bądź w sytuacji scalenia i podziału nieruchomości (art. 102 ust. 1 i 2 u.g.n.).

Jak słusznie zatem zauważa Czaja-Hliniak[2], zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U.2019.900 t.j. z 14.5.2019), opłata adiacencka stanowi kategorię dopłat mieszczących się w zbiorze pozapodatkowych danin publicznych. Podobnie ujmuje opłatę adiacencką Wierzbowski, jako „daninę publiczną”[3], którą uiszcza posiadacz nieruchomości na rzecz gminy. Ujęcie takie pozwala twierdzić, że przedstawiony na wstępie pogląd, według którego opłata adiacencka jest instytucją wymagającą uczestnictwa właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w kosztach inwestycji publicznych, jest trafny. Nadto o takim rozumieniu opłaty adiacenckiej przesądza sama treść art. 144 ust. 1 u.g.n. Przy czym pojęcie to obejmuje wszystkie kategorie podmiotów niezależnie od formy prawnej.

Ustaliwszy wstępnie definicję i rozumowanie, a także zakres podmiotowy opłaty adiacenckiej, można przejść do jej rodzajów, jakie przewiduje ustawa o gospodarce nieruchomościami, aby omówić odrębne stawki procentowe dla każdej z nich. Otóż obecna treść przepisów pozwala przedstawić trzy tytuły, na mocy których ustalona może zostać opłata adiacencka.

Jako pierwszy rodzaj, gdyż najdonioślejszy i najczęściej stosowany[4], omówiony zostanie już po części wspomniany, a więc wynikający z budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Jeżeli zatem owe, uprzednio już wyjaśnione, urządzenia wybudowane zostaną z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych nie podlegających zwrotowi (art. 143 ust. 1 u.g.n.) – ma zastosowanie także w wypadkach „częściowego udziału tych środków w inwestycji”[5] – to wówczas powstaje, na podstawie art. 145 ust. 1 u.g.n., kompetencja po stronie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej po zaistnieniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ustalenie przez wójta wysokości opłaty adiacenckiej następuje w drodze decyzji w oparciu o uchwałę rady gminy, ustalającej procentową stawkę opłaty na podstawie art. 146 ust. 2 u.g.n. – czyli nie może być ona większa niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem infrastruktury, a wartością jaką ma po ich wybudowaniu – oraz w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego[6], określającej wartość nieruchomości. Przy czym ustawa nie przewiduje dolnej granicy wysokości stawki procentowej ustalanej w uchwale rady gminy, za nieważne uznane będą w efekcie jedynie te uchwały, które przekraczają wysokość 50%. Warto w tym miejscu jeszcze zaznaczyć, iż w żadnym razie uchwała organu prawodawczego gminy określająca stawkę procentową „nie może działać z mocą wsteczną”[7].

Na uwagę zasługuje ponadto, interpretacja normy prawnej wyrażonej w art. 145 ust. 1 u.g.n. wypracowana przez orzecznictwo. W ślad za nim wypada stwierdzić, co już wyżej podkreślono, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) posiada uprawnienie do ustalania wysokości opłaty adiacenckiej w stosunku do danego podmiotu, w sytuacji zaistnienia wymienionych okoliczności, nie jest to jego obowiązek[8]. Wątpliwości może natomiast powodować rzeczony przepis w miejscu w jakim dotyczy „stworzenia warunków”. Przyjmuje się, że chodzi tutaj nie o „moment samego wybudowania bądź podłączenia urządzeń infrastruktury technicznej do nieruchomości”, ale moment, w którym „skorzystanie z nich stało się prawnie możliwe”[9]. Określenie czasu, od którego można mówić o stworzonych warunkach jest istotny przez wzgląd na ustawowy 3 letni termin umożliwiający wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. To samo dotyczy także wybudowania drogi, „nie liczy się więc data protokolarnego odbioru drogi, lecz możliwość zgodnego z prawem z niej korzystania”[10], ponadto przesłanką do ustalenia opłaty „może być tylko budowa drogi, nie zaś jej przebudowa, modernizacja, czy remont”[11]. Jednakże rozbudowa jako mieszcząca się w pojęciu budowy, a także z uwagi na „konieczność zmiany granic pasa drogowego”[12], stanowi już przesłankę do ustalenia opłaty adiacenckiej. Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę, iż pojawienie się wymienionych przesłanek nie musi jeszcze implikować ustalenia skonkretyzowanej opłaty, bowiem dopiero „faktyczny wzrost wartości nieruchomości”, jako warunek sine qua non, w połączeniu z nimi może skutkować ustaleniem tej szczególnej daniny publicznej[13].

Od przedstawionej regulacji istnieje odstępstwo, co do górnej granicy stawki procentowej ustalanej uchwałą rady gminy. Dotyczy to nieruchomości położonych w Specjalnej Strefie Rewitalizacji, wprowadzonej ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U.2018.1398 t.j. z 23.7.2018), wobec których wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej nie może przekraczać 75% różnicy wartości.

Omówienie rodzaju opłaty adiacenckiej z rozdziału 7. Działu III u.g.n.  pozwala przejść do jej ustalenia na podstawie art. 98a u.g.n., tj. z powodu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego. Za tak obraną kolejnością przemawia praktyczne ułatwienie, bowiem imperatyw art. 98a ust. 1 u.g.n. in fine nakazuje odpowiednie stosowanie regulacji dot. opłaty adiacenckiej z tytułu już uprzednio wymienionego, a także podobne brzmienie wątpliwości interpretacyjnych.

Art. 98a można przypisać funkcję umożliwiającą podstawowym jednostkom samorządu terytorialnego pozyskiwanie dodatkowego dochodu, który wspomoże ich finanse w realizacji zadania publicznego nakładanego przez ustawę, czyli „wykonywania geodezyjnego podziału nieruchomości”[14]. Tym samym regulacja ta czyni zadość wyrażonej w art. 167 Konstytucji RP (Dz. U. Nr 78, poz. 483) zasadzie adekwatności[15].

Także w tym wypadku główną i niezbędną przesłanką ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości[16]. Jednakże, aby opłata mogła zostać ustalona muszą wystąpić łącznie przesłanki dokonania podziału nieruchomości na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, podjęcie przez radę gminy uchwały o wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej i „wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w skutek wykonanego podziału”[17]. Przy czym wspomniana niezbędna uchwała rady gminy nie może określać wysokości opłaty ponad 30% próg różnicy wartości nieruchomości, między wartością jaką miała przed podziałem, a wartością jaką przedstawia po podziale.

W tym miejscu trzeba wyjaśnić sposób określania wartości nieruchomości po dokonanym podziale, bowiem na wartość tę składa się „suma wartości działek, które powstały w efekcie podziału”[18].

Zaznaczono też, że zachodzą podobne wątpliwości interpretacyjne, jak w stosunku do art. 145 u.g.n. Chodzi tutaj mianowicie o problem wobec użytego w obu artykułach – atr. 98a i 145 u.g.n. – sformułowania, że organ wykonawczy gminy „może ustalić”. Pomimo niejednorodnego poglądu w orzecznictwie[19], wydaje się, iż podobnie jak w poprzednim przypadku, przychylić należy się do zdania traktującego owy zwrot jako posiadający charakter uznaniowy, aniżeli nakładający obowiązek. Podejście takie pozostaje również w zupełnej zgodności z przedstawioną wyżej funkcją tego rodzaju opłaty adiacenckiej. Poza tym przemawia za takim rozwiązaniem także charakter ekonomiczny, gdyby wzrost nieruchomości był nikły, wówczas ustalanie opłaty byłoby nieopłacalne.

Następnym, a zarazem ostatnim, rodzajem opłaty adiacenckiej jest pochodząca z art. 107 u.g.n. Otóż scalenie i podział nieruchomości może się odbyć tylko w oparciu o procedurę z art. 102 u.g.n., zaś z uwagi na stosunkowo „skomplikowany i wymagający” skrupulatności „ciąg działań ze strony organów gminnych” oraz na niebagatelny, zwykle, profit[20] właściciela lub użytkownika wieczystego, ustawodawca zdecydował się podnieść granicę możliwej do uchwalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej do 50% różnicy. Różnica ta jest obliczana między wartością nieruchomości dotychczas posiadanych a wartością nabytych w drodze scalenia i podziału. Szczegółowe wymogi dotyczące uchwały rady gminy w sprawie scalenia i podziału nieruchomości zawarte zostały w art. 103 i 104 u.g.n.[21].

Podkreślenia wart jest fakt, że zakres zarówno przedmiotowy jak podmiotowy czynności związanych ze scaleniem i podziałem nieruchomości musi zostać określony w uchwale rady wszczynającej postępowanie, a także że wydanie takiej uchwały „musi znajdować potwierdzenie w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego”[22].

Samą natomiast wysokość konkretnej opłaty ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta) decyzją administracyjną opierając się na ugodzie zawartej z zobowiązanym do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu scalenia i podziału nieruchomości. W braku zawarcia ugody, decyzja oparta jest na uchwale rady gminy ustalającej sposób uiszczenia opłaty, jak również termin. Wydają się więc zauważalne w tym rodzaju dopłaty, pewne cechy świadczenia prawa cywilnego.

Podsumowując instytucje opłaty adiacenckiej należy zaznaczyć parę rzeczy. Przede wszystkim omawiana dopłata stanowi własny dochód gminy, mimo iż nie wymieniono jej bezpośrednio w ustawie z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U.2020.23 t.j. z 8.1.2020), to bezsprzecznie zawiera się w zbiorze opłat wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f[23].

Uchwała rady gminy, która określa wysokość stawki lub stawek procentowych opłaty adiacenckiej musi zawierać jej dokładne ustalenie. Nie wystarczy zatem samo określenie w akcie prawa miejscowego, że opłata adiecencka nie przekracza 50% różnicy; nie wystarczy także określenie przedziału procentowego, musi to być tylko i wyłącznie jednoznaczne ustalenie wysokości. Nadto uchwała, co już zasygnalizowano, nie może mieć mocy wstecznej, zatem opłatę ustala się po zaistnieniu odpowiednich przesłanek na jej podstawie, przy czym akt pr. miejscowego musiał już wejść w życie zanim wydano decyzje dot. podziału nieruchomości lub zanim wybudowano urządzenia, z którego wynikałby obowiązek zapłaty opłaty adiecenckiej[24]. Niemniej istotne jest także skonkretyzowanie podmiotu lub podmiotów zobowiązanych do uiszczenia opłaty adiacenckiej w decyzji o jej ustaleniu. Decyzja musi też „zawierać sposób obciążenia tychże osób”[25].

Na zakończenie rozważenia wymaga spór w doktrynie dot. omawianej instytucji, mianowicie, czy jest to opłata adiacencka występująca w trzech rodzajach[26], czy z uwagi na ich daleko posunięte różnice są to opłaty adiacenckie[27]. Przez wzgląd na dominujący pogląd
i stosowane przez orzecznictwo nazewnictwo, należałoby opowiedzieć się za pierwszym poglądem jako słuszniejszym. Wymaga jednak doprecyzować, że przytoczone trzy rodzaje zawarte zostały, w istocie, w dwóch kategoriach[28] ustawowych: udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej oraz podziału nieruchomości. Z ostatniej wydzielić można natomiast dwa rodzaje: podział nieruchomości oraz scalenie i podział.

Autor:

Marcin Gronowski

[1] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 marca 2013 r., II SA/Ke 106/13, LEX nr 1302983.

[2] I. Czaja-Hliniak, Prawa jednostki w stosowaniu wybranych instytucji prawno finansowych, [w:] Prawa człowieka w procesie stosowania prawa przez organy administracji publicznej, red. H. Franaszek, „Państwo i Społeczeństwo”, nr 1, Kraków, 2010, s. 14-16.

[3] B. Wierzbowski, 5. Opłata adiacencka. [w:] Gospodarka nieruchomościami. Podstawy prawne [online]. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2020-02-13 19:37 [dostęp: 2020-05-03 16:54].

[4] B. Wierzbowski, 5. Opłata adiacencka. [w:] Gospodarka nieruchomościami. Podstawy prawne [online]. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2020-02-13 19:37 [dostęp: 2020-05-03 16:54].

[5] R. Strzelczyk, 6. Opłaty adiacenckie, [w:] Prawo nieruchomości [online], Legalis – System Informacji Prawnej Wydawnictwa C.H.Beck, Wydanie 6, Warszawa, 2019, [dostęp: 2020-05-04 17:37].

[6] Wyr. WSA w Białymstoku z dnia 27 czerwca 2019 r., II SA/Bk 292/19, LEX nr 2696212.

[7] Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 11 czerwca 2012 r., KN-I.4131.1.168.2012.8, opublikowano: Wielk.2012/2594, LEX nr 1167000.

[8] Wyr. WSA w Gdańsku z dnia 24 maja 2017 r., II SA/Gd 189/17, LEX nr 2306744.

[9] Wyr. WSA w Białymstoku z dnia 28 marca 2019 r., II SA/Bk 22/19, LEX nr 2645071; wyr. WSA w Lublinie z dnia 24 listopada 2011 r., II SA/Lu 639/11, LEX nr 1152938.

[10] Wyr. WSA w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2018 r., II SA/Po 1031/17, LEX nr 2485899.

[11] Wyr. WSA w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2010 r., II SA/Gd 741/10, LEX nr 752630; wyr. WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2013 r., II SA/Po 760/12, LEX nr 1343189.

[12] Wyr. WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2013 r., II SA/Po 760/12, LEX nr 1343189.

[13] Wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2019 r., I OSK 153/18, LEX nr 2759184.

[14] M. Szewczyk, 7.2. Geneza opłat adiacenckich związanych z administracyjnym zatwierdzaniem geodezyjnych podziałów, [w:] Prawo zagospodarowania przestrzeni [online], LEX, 2020-04-09 21:21 [dostęp: 2020-05-06 16:56].

[15] Wyr. Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 2019 r., K 4/17, opublikowano: OTK-A 2019/67.

[16] B. Wierzbowski, 5. Opłata adiacencka. [w:] Gospodarka nieruchomościami. Podstawy prawne [online]. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2020-02-13 19:37 [dostęp: 2020-05-03 16:54].

[17] Wyr. WSA w Bydgoszczy z dnia 11 kwietnia 2018 r., II SA/Bd 1209/17, LEX nr 2494668.

[18] Wyr. WSA w Gliwicach z dnia 29 sierpnia 2018 r., II SA/Gl 448/18, LEX nr 2542027.

[19] G. Węgrzyn, Powinność ustalania opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, System Informacji Prawnej LEX, 2014.

[20] B. Wierzbowski, 5. Opłata adiacencka. [w:] Gospodarka nieruchomościami. Podstawy prawne [online]. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2020-02-13 19:37 [dostęp: 2020-05-03 16:54].

[21] Zob. E. Mzyk, Art. 104, [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2012.

[22] Wyr. NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 34/07, LEX nr 338279.

[23] Wyr. NSA z dnia 16 października 2019 r., I OSK 199/18, LEX nr 2748320.

[24] Wyr. NSA z dnia 4 stycznia 2008 r., I OSK 1917/06, LEX nr 453827.

[25] Wyr. WSA w Gdańsku z dnia 10 października 2012 r., II SA/Gd 354/12, LEX nr 1225156.

[26] I. Czaja-Hliniak, Prawa jednostki w stosowaniu wybranych instytucji prawno finansowych, [w:] Prawa człowieka w procesie stosowania prawa przez organy administracji publicznej, red. H. Franaszek, „Państwo i Społeczeństwo”, nr 1, Kraków, 2010, s. 16.

[27] R. Strzelczyk, 6. Opłaty adiacenckie, [w:] Prawo nieruchomości [online], Legalis – System Informacji Prawnej Wydawnictwa C.H.Beck, Wydanie 6, Warszawa, 2019, [dostęp: 2020-05-04 17:37].

[28] Por. P. M. Woroniecki, Prawne warunki ustalania opłaty adiacenckiej przez gminy, „Nieruchomości@” Kwartalnik Ministerstwa Sprawiedliwości, nr 2/19, 2019, s. 87-88 – autor wyraża odmienny pogląd przedstawiający trzy kategorie opłaty adiacenckiej.

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany. Wymagane pola są oznaczone *