Począwszy od XIX wieku rola Izby Gmin w procesie stanowienia prawa Wielkiej Brytanii stale rosła, tak jak i zakres jej kompetencji, częściowo kosztem Izby Lordów. Swego rodzaju przewaga izby niższej polegała na możliwości wspieraniu się argumentem legitymacji wyborczej, szczególnie po reformach Disraelego i Gladstone’a, w wyniku których liczba uprawnionych do głosowania znacznie wzrosła pozwalając dokładniej odzwierciedlać nastroje i poglądy społeczeństwa, w ławach Zielonej Sali, za pośrednictwem deputowanych. Jakkolwiek przytoczone zmiany wyborcze wpływały na rozłożenie sił politycznych w Izbie Gmin, nie miały bezpośredniego wpływu na izbę, w której zasiadali parowie, tradycyjnie obecni w parlamencie z racji  odziedziczonych tytułów lub piastowanych godności w kościele anglikańskim. Warto w tym miejscu zaznaczyć, co okaże się pomocne w dalszej części, iż z formalnego punktu widzenia obie izby posiadały w zasadzie równorzędny status, a więc wpływ na proces stanowienia prawa. Najbardziej unaoczniającym tego dowodem było prawo weta przysługujące Izbie Lordów w każdej niemal sprawie, z wyłączeniem spraw budżetowych.

Fakt ten, wbrew temu co prima facie mogłoby się wydawać, nie powodował wcale większych konfliktów o zakres kompetencji między obiema izbami dopóty, dopóki większość parlamentarną i rząd stanowili torysi, a więc Partia Konserwatywna zgodna poglądowo z większością parów. Sytuacja uległa zmianie po ustąpieniu ze stanowiska premiera Arthura Balfour’a w 1905 i wyborach w 1906 roku. Znaczące zwycięstwo odniosła wówczas Partia Liberalna, a premierem został stojący na jej czele Henry Campbell-Bannerman znany z planów przeprowadzenia reform w zakresie m.in. edukacji, polityki zatrudnienia, spraw socjalnych, co do których torysi wyrażali liczne zastrzeżenia, czy choćby zaniepokojenie.
Wyniki wyborów wyglądały następująco: Partia Liberalna zajęła 400 miejsc w Izbie Gmin, gdy Partia Konserwatywna dotychczas rządząca jedynie 157, zaś w Izbie Lordów liberałowie mogli liczyć otwarcie na poparcie 88 sympatyzujących z nimi parów spośród 602 jej członków. W skrótowo przedstawionym stanie, nie trudno przewidzieć,
iż prawdopodobieństwo sporu między rządem i większością parlamentarną a znakomitą większością parów, których poglądy były właściwie tożsame z poglądami Partii Konserwatywnej, gwałtownie wzrosło.  Za dowód niekoherencji poglądów w brytyjskim parlamencie i zwiastującą mający nadejść kryzys, a także obrazującą napiętą sytuację, można uznać wypowiedź Lloyda George’a, deputowanego Partii Liberalnej określającą dziedzicznych członków Izby Lordów mianem: „Pięciuset mężczyzn, przypadkowo wybranych spośród szeregów bezrobotnych”.

Podkreślić należy na wstępie raz jeszcze, że formalnie w opisanej wyżej sytuacji obu izbom przysługiwały równoważące się kompetencje legislacyjne. Przełamania tego historycznego stanu rzeczy dokonano dopiero wprowadzając Parliament Bill w 1911 roku, a więc ustawę o zmianie trybu prac i zakresu spraw parlamentu.

 

Pudel Balfour’a – zapowiedź kryzysu

Z prawdopodobnego, konflikt począł przeradzać się w istotnie mogący zagrażać dotychczasowej równowadze dwu izb. Kiedy nowy gabinet przedstawił projekty ustaw regulujących sprawę autonomii Irlandii i reform społecznych wiadome już było, że izba wyższa zawetuje przynajmniej część tejże legislacji. Spięcie na linii rząd-parowie przybliżyło się po selektywnie dokonanych wetach lordowskich przede wszystkim wobec dwóch projektów ustaw: Education Bill, którą Izba Lordów uznała za atak na rolę Kościoła Anglii w nauczaniu młodych oraz Licensing Bill. W następstwie tego w Zielonej Sali rozpoczęły się potyczki słowne, dotyczące roli i praw przysługujących zgromadzeniu Czerwonej Sali. Krytyka oraz zarzuty obstrukcjonizmu kierowane przez stronnictwo Campbella-Bannermana w stronę  Wielce Szanownych Lordów Duchownych i Doczesnych Zgromadzonych w Parlamencie spotykały się z wypowiedziami konserwatystów, że: „Izba Lordów jest stróżem (dosł. psem stróżującym) konstytucji”. Wspomniany już Lloyd George miał żartobliwie

skwitować to określenie mówiąc, ponownie, o lordach: „pudel Balfour’a”, którym Arthur Balfour, będąc Liderem Opozycji Jego Królewskiej Mości i liderem Partii Konserwatywnej, posługiwał się by skutecznie blokować ustawodawstwo gabinetu. Naturalna i zrozumiała wydaje się w takiej sytuacji myśl z jaką nosił się szef rządu, mianowicie aby wprowadzić przepisy ściśle regulujące zakres kompetencji izby wyższej w sposób, który uniemożliwiałby jej paraliżowanie legislacji rządu.

Premier nie zrealizował swej myśli zmarłszy w 1908 roku, przekazał niejako jej wykonanie wraz ze stanowiskiem Herbertowi Asquithowi.

 

Ustawa budżetowa z 1909 roku

Kryzys rozgorzał w momencie przedstawienia pod głosowanie przez Asquitha i George’a, zatwierdzonego uprzednio w Izbie Gmin przez liberalną większość, projektu ustawy budżetowej Izbie Lordów.

Projekt ten, sformułowany jeszcze przez Campbella-Bannermana spośród wielu dodatkowych oraz radykalnych obciążeń podatkowych, które sfinansować miały programy socjalne, przewidywał wprowadzenie podatku od dochodu niebędącego zarobkiem, a także opodatkowanie wielkich majątków ziemskich. To właśnie dwa ostatnie rozwiązania budziły największe kontrowersje. Ich wprowadzenie godziłoby bowiem podwójnie i bezpośrednio w interesy posiadaczy ziemskich, z których wielu zasiadało w obu izbach parlamentu.

Wbrew oczekiwaniom premiera Asquitha i ministra skarbu George’a, Izba Lordów po pięciu dniach odrzuciła ustawę korzystając z prawa weta. Warto tutaj przypomnieć, co zaznaczono wcześniej, że owej izbie przysługiwało prawo weta, co do wszystkich regulacji, lecz za wyjątkiem budżetowych, do których mogła jedynie wnosić poprawki. Całkowite odrzucenie budżetu było więc aktem skierowanym przeciw parlamentarnym precedensom. Dodać jeszcze należy, że swoją decyzję lordowie uzasadniali brakiem mandatu rządu aby wprowadzać wymienione wyżej obciążenia podatkowe.

W obliczu fiaska planu finansowego i poprzedzającą go śmiercią premiera Campbella-Bannermana, Asquith rozpisał nowe wybory, których celem miało być sprawdzenie aktualności legitymacji społecznej danej jego poprzednikowi, a także swego rodzaju udowodnieniem lordom owego mandatu, gdyż jak sam mówił: „Wola narodu musi być skuteczna w ciągu życia jednego parlamentu”. Rozumieć to można – w tym kontekście – że parlament na przestrzeni jednej kadencji powinien odzwierciedlać wolę i zmienne nastroje społeczne narodu. Jeżeli ta zaś ulegnie zmianie tak doniosłej, iż parlamentarzyści nie reprezentują bieżących poglądów społeczeństwa, to konieczne jest przeprowadzenie nowych wyborów.

 

Brak porozumienia

Wyniki wyborów okazały się być nie rozstrzygające. Partia Liberalna otrzymała 275 miejsc w zgromadzeniu, czyli jedynie o dwa więcej od Partii Konserwatywnej, tym samym, chcąc utrzymać się u władzy, stała się po części zależna od poparcia Partii Pracy lub Irlandzkich Nacjonalistów, takie rozłożenie polityczne utrzymało się do wybuchu Wielkiej Wojny. Pomimo nieznacznego zwycięstwa liberałów, Izba Lordów uznała to za wystarczający mandat społeczny i po namyśle zdecydowała się przyjąć bez zmian plan budżetowy z 1909 roku. Tym samym chcąc załagodzić sytuację polityczną i nadszarpniętą opinię swej Izby wśród społeczeństwa. Relewantna okazała się tu silnie polaryzująca narracja kampanii wyborczej Partii Liberalnej, której głównym hasłem było „parowie kontra naród”.

Niemalże natychmiast po zatwierdzeniu budżetu, Asquith przedstawił projekt Parliament Bill, ustawy mającej zmienić tryb i zakres prac parlamentu, kontynuując zadania, które przypadły mu do dokończenia w schedzie po wcześniejszym pierwszym ministrze.

Głównymi założeniami ustawy miały być: zakaz wyrażania weta Izby Lordów wobec ustaw finansowych, ograniczenie weta lordowskiego do roli weta zawieszającego, i to nie na dłużej jak trzy następujące po sobie sesje parlamentu – okres dwóch lat;  po wyznaczonym terminie dana ustawa niezależnie od zakresu spraw oraz od tego, czy została, czy też nie, zatwierdzona przez parów stawała się prawem obowiązującym. Prócz tego, projekt przewidywał skrócenie kadencji Izby Gmin z siedmiu do pięciu lat.

Akt projektował również wiele innych regulacji mających przyczynić się do poszerzenia reformy izby dziedzicznej. Jednakże miały one charakter usuwający dotychczasowe niejasności, bądź organizacyjny – nie mający większego znaczenia dla omawianego zagadnienia. Zdając sobie sprawę z małego prawdopodobieństwa zaakceptowania tak skonstruowanych przepisów przez lordów, rząd ostrzegł, że może okazać się konieczne doradzenie królowi, Edwardowi VII utworzenie kilkuset nowych miejsc w Izbie Lordów, by zapewnić przegłosowanie rzeczonej ustawy. Rozwiązanie takie, notabene, nie byłoby obce w historii brytyjskiego parlamentaryzmu, dowodzą temu opracowania historyczne.

Celem dojścia do wspólnego consensusu oraz uniknięcia konstytucyjnego kryzysu, zdecydowano się na rozpoczęcie dyskusji w ramach konferencji międzypartyjnej w czerwcu 1910 roku. Pomijając tutaj pewne postępy w rozmowach nad perspektywą utworzenia liberalno-konserwatywnej koalicji, a także co do ustępstw na rzecz podziału władzy w Izbie Lordów, konferencja zakończyła się fiaskiem wraz z końcem listopada. Skutkiem nierozstrzygających, wielomiesięcznych debat było ogłoszenie nowych wyborów, które, ponownie, dać miały mandat i wyrazić aktualny pogląd społeczeństwa na palący problem kompetencyjny izb parlamentu. Wynik wyborów, wbrew wszelkim oczekiwaniom, i tym razem nie rozjaśnił sytuacji, pozostawiając praktycznie takie samo rozłożenie sił politycznych.

 

Podział wśród Konserwatystów

Gdy tylko parlament zebrał się na pierwszej sesji po wyborach, rządzący przedstawili ponownie projekt Parliament Bill w niezmienionej formie, uprzednio zarzuconej na czas trwania konferencji. Po przejściu przez Izbę Gmin trafiła do drugiej izby, gdzie poddana została licznym poprawkom, a następnie odesłana pod ponowne głosowanie deputowanych.

Gabinet Asquitha uznał poprawki za niedopuszczalne i wystosował prośbę do Jerzego V, następcy Edwarda VII, by użył przysługujących mu prerogatyw do powołania setek członków Partii Liberalnej w skład Izby Lordów. Jednocześnie swoje zamiary wraz z nakreśloną perspektywą działania, Aquith zaprezentował Balfourowi i markizowi Lansdowne’owi, liderowi torysów w Izbie Lordów.

Wtedy też doszło do podziału wewnątrz Partii Konserwatywnej, co do reakcji na przekazane wieści od rządu. Jedna frakcja, na czele z Balfour’em i Lansdownem  uznała, że nie pozostają żadne rozwiązania, które mogłyby uniemożliwić wprowadzenie omawianej ustawy. Ta część konserwatystów ustąpiła twierdząc, iż korzystniejszym dla nich, w tej sytuacji, rozwiązaniem jest przystanie, a przynajmniej brak sprzeciwu wobec reformy, aniżeli dopuszczenie do swego rodzaju przejęcia Izby Lordów przez wigów.
Druga, na czele z lordem Halsbury sądziła, że liberałowie blefują i nie ośmielą się na realizację własnych zapowiedzi.

 

Rozwiązanie

Kiedy w lipcu 1911 premier Asquith na sesji w Izbie Gmin stanowczo oznajmił, że nie zamierza zaakceptować propozycji zmian lordów i przedłoży pod ponowne głosowanie Parliament Bill w oryginalnym brzmieniu, opcja Halsbury’ego pojęła swoje nietrafione rozeznanie. Doszło wówczas między deputowanymi do gwałtownych, niepohamowanych wręcz reakcji i szczególnych, momentami komicznych, określeń dotyczących strony przeciwnej w dyskusji, z których wiele zakorzeniło się w politycznym życiu Brytyjczyków, i które całkiem obszernie zostały opisane w pracach dotyczących sceny politycznej, jak też poświęconych historii parlamentaryzmu.

Ustawa ponownie trafiła do izby wyższej. Znów zachodziła obawa pojawienia się kryzysu jaki zaistniał przy okazji ustawy budżetowej, jednakże w międzyczasie król Jerzy V pozytywnie, choć niechętnie, przychylił się do rady premiera w sprawie powołania dodatkowych dziedzicznych parów, w razie odrzucenia przez dotychczasowych planowanej reformy.

Zaraz po rozpoczęciu debat w Izbie Lordów, nad kontr-propozycją Izby Gmin, wystąpił sekretarz Tajnej Rady Wielkiej Brytanii, będący bliskim współpracownikiem króla, który poinformował i jednocześnie przestrzegł lordów o zamiarze skorzystania przez monarchę z prerogatyw umożliwiających zwiększenie ich składu, jeśli ponownie odrzucą legislacje gabinetu.

Presja spełniła swą rolę, lordowie bowiem przegłosowali reformę własnej izby liczbą 131 do 114 głosów, pozostali wstrzymali się od wyboru wyrażając tym samym dezaprobatę do reformy. O głosowaniu pod wpływem obawy przed „zawłaszczeniem stróża konstytucji” przez liberalnych lordów najlepiej świadczy fakt, że za przyjęciem ustawy głosowali nawet niektórzy spośród uchodzących za najzagorzalszych konserwatystów izby, a także
13 biskupów, którzy zwykle nie oddawali w ogóle głosu.

 

Parliament Bill jako początek schyłku Izby Lordów

Przypomnijmy w tym miejscu ponownie główne zmiany, które wprowadzała ustawa o zmianie trybu prac i zakresu spraw parlamentu z 1911 roku.

Do najważniejszych należało: ograniczenie roli weta do zawieszającego na okres trzech następujących po sobie sesji parlamentu, tj. do okresu dwóch lat; określenie w sposób jasny i precyzyjny zakresu spraw, co do których może zostać wyrażony sprzeciw Izby Lordów, wprowadzono także procedury umożliwiające Izbie Gmin, pod pewnymi warunkami, przegłosowanie weta lordowskiego, bądź niekiedy całkowite pominięcie Izby Lordów w procesie legislacyjnym. Nienaruszoną kompetencją parowską pozostała możliwość wprowadzania poprawek do projektów ustaw przegłosowanych przez niższą izbę, jak również weto w stosunku do projektu przedłużenia kadencji parlamentu. Doniosły dla omawianego tematu jest też sam fakt, że była to pierwsza, realna, reforma Izby Lordów w historii Wielkiej Brytanii, tzn. taka, która nie dotyczyła tylko zmiany liczebności jej składu.

Ponadto wprowadzenie tejże ustawy spowodowało formalne przełamanie precedensów stanowiących o konieczności podtrzymania historycznej równoważności obu izb. Potwierdza to wprowadzenie późniejszych aktów normatywnych. Dla przykładu wymienić można choćby: Parliament Act z 1949 roku, ograniczający długość weta zawieszającego z dwóch do jednego roku, a także redefiniujący stosunek Izby Lordów do pewnych ustaw dotyczących życia publicznego państwa, przede wszystkim wprowadzając dodatkowe obostrzenia czasowe do opowiedzenia się parów wobec ustaw dot. finansów publicznych, spraw podatkowych, a także umożliwiający Izbie Gmin – pod pewnymi warunkami – sprawniejsze przegłosowanie weta lordowskiego.

Pomimo, iż spornym jest znaczenie przypisywane Parliament Bill z 1911 roku z punktu widzenia niewielkiej częstotliwości zastosowania na przestrzeni przeszło stu lat – z wykorzystaniem wszystkich jej regulacji zastosowana została bowiem do siedmiu aktów prawnych, częściowo zaś do trzech – nie można uznać tego za wystarczający argument do podważenia doniosłości zmian w brytyjskim parlamentaryzmie, zapoczątkowanych przez tę ustawę. Nadto, nie bez znaczenia jest rzadkość stosowania rzeczonej ustawy. Posługiwano się nią przy wprowadzaniu projektów niejednokrotnie uznawanych za kontrowersyjne, budzących silne emocje wśród wyborców, zwłaszcza podczas dokonywania się zmian pokoleniowych, kiedy jedna z izb była, dla przykładu, przedstawicielem poglądów większości przemijającego pokolenia. Nic zatem nadzwyczajnego, że w danym procesie i okolicznościach jedna z izb ostatecznie ustępowała, czyniąc sięganie po Parliament Bill pozbawionym sensu.

Moment wprowadzenia omawianej ustawy uznać można zatem za swego rodzaju początek zmierzchu znaczenia Izby Lordów. Odtąd umniejszanie jej roli następowało poprzez kolejne akty normatywne, jak przytoczono wyżej. Za pośrednictwem Parliament Bill
z 1911 r.  zapoczątkowano nowy rozdział epoki brytyjskiego parlamentaryzmu, w którym znaczenie dla legislatywy i zakres kompetencji wyższej izby były i są nadal pomniejszane przez kolejne rządy w skutek, czy to zmian politycznych, czy społecznych.

 

Autor: 

Marcin Gronowski, student II roku prawa na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu; margro16@st.amu.edu.pl.

 

 

Bibliografia

Ł. Danel (2014), Izba Lordów w parlamentaryzmie brytyjskim, Wydawnictwo Sejmowe.
Konstytucjonalizm w państwach anglosaskich, A. Zięba (red.)(2013), Wyd. Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków.
P. Sarnecki (2013), Ustroje konstytucyjne państw współczesnych, Wolters Kluwer Polska SA.
C. Ballinger (2012), The House of Lords 1911-2011. A century of Non-Reform, Hart Publishing Ltd.
T. Crosby (2014), The unknown Lloyd George: a statesman in conflict, I.B. Tauris, Londyn.
M. Russell (2013), The contemporary House of Lords. Westminster Bicameralism Revived, Oxford University Press.
P. Raina (2011), House of Lords reform: a history, Oxford.
J. Hunt (2003), Britain 1846-1919, Routledge.
R. Ridley (1996), Melbourne’s monuments, Melbourne University Press.
A. Lyon (2003), Constitutional history of the UK, Cavendish.
S. Zebel (1973), Balfour. A political biography, Cambridge University Press.
V. Lester (2019), H. H. Asquith. Last of the Romans, Lexington Books.
B. L. Olsen (1949), Reform of the House of Lords: A study in theory and practice, Stanford University Press.
R. K. Webb (1968), Modern England: From the Eighteenth Century to the Present, Harper and Row.
Lords of Parliament: Studies, 1714-1914, R. W. Davis (red.)(1995), Stanford University Press.
C. Turpin, A. Tomkins (2007), British Government and the Constitution: Text and Materials, Cambridge University Press.
Debates in the British Parliament 1911-1912 on the Declaration of London and the Naval Prize Bill (1919), Government Printing Office, Waszyngton.
Studies in the History of Tax Law, Volume 7, P. Harris, D. De Cogan (red.)(2015), Hart Publishing.
P. Dorey, A. Kelso (2011), House of Lords Reform Since 1911, Palgrave Macmillan.
S. MacLean (2011), Public Choice Theory and House of Lords Reform, Economic Affairs.
The History and Proceedings of the House of Lords from the Restoration in 10 to Present Time: Containing the Most Remarkable Motions, Speeches, Debates, Orders and Resolutions (2019), HardPress Publishing.
A. L. Young (2009), Parliamentary Sovereignty and the Human Rights Act, Hart Publishing.
Constitutionalism, Legitimacy, and Power: Nineteenth-Century Experiences,
K. Grotke, M. Prutsch (red.)(2014), Oxford University Press.
S. J. Lee (2005), Gladstone and Disraeli, Routledge.
R. Hattersley (2006), Campbell-Bannerman, Haus Publishing, Londyn.
A. Gutmann, D. Thompson (1996), Democracy and Disagreement, Belknap Books, Londyn.
I. Hampsher-Monk (1992), A History of Modern Political Thought, Blackwell, Oksford.
P. Hirst (1994), From Statism to Pluralism, UCL Press, Londyn.
G. Smith (2000), Toward deliberative institutions, [w:] Democratic Innovation, red. M. Saward, Routledge, Londyn.

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany. Wymagane pola są oznaczone *